Funcionamento dos serviços essenciais: entenda os conflitos entre Governo Federal e Estadual e o que muda para a cidade de Ibitinga

Em 30 de janeiro de 2020, a Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou que o surto da doença causada pelo novo coronavírus (COVID-19) constitui uma Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional – ESPII, o mais alto nível de alerta da Organização; em 11 de março de 2020, a COVID-19 foi caracterizada pela OMS como uma pandemia.

Com a promulgação da Portaria nº 188, de 3 de fevereiro de 2020, do Ministério da Saúde, foi declarada a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) em decorrência da infecção humana pelo novo coronavírus (COVID-19).

Houve a publicação da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019.

Posteriormente, foi publicado o Decreto Federal nº 10.282, de 20 de março de 2020, que regulamenta a Lei nº 13.979/2020, para definir os serviços públicos e atividades essenciais.

No Estado de São Paulo, pelo Decreto nº 64.879, de 20 de março de 2020, foi reconhecido o estado de calamidade pública, decorrente da pandemia da COVID-19, o qual foi homologado pela Assembleia Legislativa através do Decreto Legislativo nº 2.493, de 30 de março de 2020; e, em âmbito municipal, o Decreto Legislativo nº 2.495, de 31 de março de 2020, perfilhou o estado de calamidade pública nos municípios que o tenham requerido em decorrência da pandemia causada pelo coronavírus.

O Decreto Estadual nº 64.881, de 22 de março de 2020, decretou quarentena no estado de São Paulo, no contexto da pandemia da COVID-19, consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível contaminação ou propagação do coronavírus, no período inicial de 24 de março a 7 de abril de 2020. Depois, novos Decretos foram editados pelo Governador do Estado, estendendo a quarentena até 31 de maio de 2020[1].

Situação na cidade de Ibitinga

No âmbito do município da Estância Turística de Ibitinga, houve a promulgação do Decreto nº 4.642, de 23 de março de 2020, que reconhece o estado de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19; e, ainda, do Decreto nº 4.641, de 23 de março de 2020, que determinou medida de quarentena no território ibitinguense, inicialmente até 7 de abril de 2020, consistente em restrição de atividades de maneira a evitar a possível contaminação ou propagação do novo coronavírus (COVID-19), adotando, dentre inúmeras outras restrições à população e empresários, a suspensão do atendimento presencial e do consumo ao público em estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços. O Decreto nº 4.668, de 9 de maio de 2020, em consonância com o Governo do Estado de São Paulo, prorrogou até 31 de maio de 2020 a vigência da quarentena.

Como dito, o Decreto Federal nº 10.282, de 20 de março de 2020, define os serviços públicos e atividades essenciais no § 1º de seu artigo 3º. Por conta de decisão do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Constitucionalidade (ADI) nº 6341,  que deu interpretação conforme a Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979/2020[2], a fim de explicitar que o Presidente da República poderá dispor, preservada a atribuição de cada esfera de governo (estadual e municipal), sobre serviços públicos e atividades essenciais, foram editados decretos pela Presidência da República revogando, alterando e incluindo atividades essenciais[3].

Na ADI 6341, o Plenário do STF confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal na Medida Provisória (MP) nº 926/2020 para o enfrentamento do novo coronavírus não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. Definiu-se que o Governo Federal pode legislar sobre o tema, desde que resguardada a autonomia dos estados e dos municípios, podendo o Presidente da República definir por decreto os serviços públicos e atividades essenciais, desde que observada a autonomia dos entes locais[4]. Portanto, os estados e municípios não estão obrigados a seguir o decreto federal, podendo definir quais as atividades essenciais de acordo com as suas peculiaridades locais e utilizando-se de parâmetros de razoabilidade.

Pois bem.

No Estado de São Paulo, o Decreto nº 64.881, de 22 de março de 2020, prorrogados os seus efeitos e medidas até 31 de maio de 2020 pelo Decreto nº 64.967, de 8 de maio de 2020, suspendeu o atendimento presencial ao público em estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços, especialmente em casas noturnas, “shopping centers”, galerias e estabelecimentos congêneres, academias e centros de ginástica, ressalvadas as atividades internas; e o consumo local em bares, restaurantes, padarias e supermercados, sem prejuízo dos serviços de entrega (“delivery”) e “drive thru” (art. 2º, incisos I e II).

De outro lado, permitiu-se o funcionamento de estabelecimentos que tenham por objeto as seguintes atividades:

1. saúde: hospitais, clínicas, farmácias, lavanderias e serviços de limpeza e hotéis;

2. alimentação: supermercados e congêneres, bem como os serviços de entrega (“delivery”) e “drive thru” de bares, restaurantes e padarias;

3. abastecimento: transportadoras, postos de combustíveis e derivados, armazéns, oficinas de veículos automotores e bancas de jornal;

4. segurança: serviços de segurança privada;

5. demais atividades relacionadas no § 1º do artigo 3º do Decreto Federal nº 10.282, de 20 de março de 2020.

Atividades permitidas em Ibitinga

O município da Estância Turística de Ibitinga, por sua vez, no Decreto nº 4.668, de 9 de maio de 2020, determinou a suspensão:

1. do atendimento presencial ao público em estabelecimentos comerciais e prestadores de serviços, especialmente em casas noturnas, bares, galerias e estabelecimentos congêneres, academias e centros de ginástica, ressalvadas as atividades internas sem prejuízo dos serviços de entrega (“delivery”);

2. do consumo local em lanchonetes, restaurantes, padarias, supermercados, sorveterias e lojas de conveniência, sem prejuízo dos serviços de entrega (“delivery”) e “drive thru”;

3. do funcionamento e de atividades relacionadas a cinemas, demais casas de eventos, clubes, associações recreativas e afins, áreas comuns, playground, salões de festas, piscinas e academias em condomínios, feira do artesanato organizada em parceria com a AETI e atividades dedicadas à realização de festas, eventos ou recepções.

Em contrapartida, manteve-se o atendimento ao público na forma presencial a estabelecimentos que tenham por objeto as seguintes atividades:

1. hospitais, clínicas, farmácias, óticas, lavanderias, serviços de limpeza e hotéis;

2. hipermercados, supermercados, mercados, açougues, peixarias, hortifrutigranjeiros, quitandas e centros de abastecimento de alimentos;

3. lanchonetes, restaurantes, padarias, sorveterias e lojas de conveniência;

4. lojas de venda de alimentação para animais;

5. distribuidores de gás;

6. lojas de venda de água mineral;

7. transportadoras, postos de combustíveis e derivados, oficinas de veículos automotores e bancas de jornal;

8. serviços de segurança privada;

9. meios de comunicação social, inclusive eletrônica, executada por empresas jornalísticas e de radio-fusão sonora e de sons e imagens;

10. bancos e instituições financeiras;

11. demais atividades relacionadas no § 1º e § 2º do artigo 3º do Decreto Federal nº 10.282, de 20 de março de 2020.

O município de Ibitinga impôs aos estabelecimentos que conservarem o atendimento ao público a adoção das seguintes medidas:

1. restrição a 50% (cinquenta por cento) do total da capacidade de lotação presencial do estabelecimento para atendimento ao público;

2. implantação de medidas que visem impedir a aglomeração de pessoas nas entradas dos estabelecimentos, mantendo uma distância mínima de 2 (dois) metros entre cada pessoa, inclusive em filas, seja para entrada, atendimento ou pagamento de produtos;

3. intensificação da limpeza do estabelecimento, disponibilizando álcool em gel para uso de funcionários e clientes;

4. observância de todos os cuidados com higiene e limpeza;

5. utilização obrigatória, por funcionários e clientes, de máscaras e demais equipamentos de proteção individual que previnam e auxiliem no isolamento de gotículas;

6. divulgação de informações acerca da COVID-19 e das medidas de prevenção.

Para os hipermercados, supermercados, mercados, açougues, peixarias, hortifrutigranjeiros, quitandas e centros de abastecimento de alimentos, além das medidas e cuidados citados, deverão, sob pena de aplicação de multa de 300 UFM’s (Unidades Fiscais do Município [de Ibitinga])[5]:

1. manter horário de funcionamento máximo das 7h00 às 19h00, de segunda-feira a sábado, e das 7h00 às 13h00 aos domingos e feriados, podendo cada estabelecimento instituir seu horário de funcionamento dentro destes limites;

2. restringir a entrada e permanência no estabelecimento de 1 pessoa para cada 4 (quatro) metros quadrados da metragem do local para atendimento ao público, incluindo no cômputo a quantidade e circulação de funcionários do estabelecimento;

3. conter a compra de itens constantes da cesta básica, de primeiras necessidades e de higiene e limpeza, visando evitar compra indiscriminada e eventual prejuízo ao abastecimento e segurança alimentar da população.

A pena para a pessoa (física ou jurídica – incluídos aqui os consumidores, usuários e clientes de estabelecimentos comerciais e os empresários) que infringir as normas previstas no Decreto Municipal nº 4.668/2020 sujeitará ao pagamento de multa entre 50 até 200 UFM’s, sem prejuízo das sanções administrativas e criminais.

Visto tudo isso, passar-se-á à análise de algumas situações que podem gerar incertezas.

Quais os serviços públicos e as atividades constantes do Decreto Federal nº 10.282/2020 que são consideradas de natureza essencial?

1. assistência à saúde, incluídos os serviços médicos e hospitalares;

2. assistência social e atendimento à população em estado de vulnerabilidade;

3. atividades de segurança pública e privada, incluídas a vigilância, a guarda e a custódia de presos;

4. atividades de defesa nacional e de defesa civil;

5. trânsito e transporte interestadual e internacional de passageiros;

6. telecomunicações e internet;

7. serviço de call center;

8. geração, transmissão e distribuição de energia elétrica;

9. produção, distribuição, comercialização e entrega, realizadas presencialmente ou por meio do comércio eletrônico, de produtos de saúde, higiene, limpeza, alimentos, bebidas e materiais de construção;

10. serviços funerários;

11. guarda, uso e controle de substâncias, materiais e equipamentos com elementos tóxicos, inflamáveis, radioativos ou de alto risco, definidos pelo ordenamento jurídico brasileiro, em atendimento aos requisitos de segurança sanitária, metrologia, controle ambiental e prevenção contra incêndios;

12. vigilância e certificações sanitárias e fitossanitárias;

13. prevenção, controle e erradicação de pragas dos vegetais e de doença dos animais;

14. inspeção de alimentos, produtos e derivados de origem animal e vegetal;

15. vigilância agropecuária internacional;

16. controle de tráfego aéreo, aquático ou terrestre;

17. serviços de pagamento, de crédito e de saque e aporte prestados pelas instituições supervisionadas pelo Banco Central do Brasil;

18. serviços postais;

19. serviços de transporte, armazenamento, entrega e logística de cargas em geral;

20. serviços relacionados à tecnologia da informação e de processamento de dados (data center) para suporte de outras atividades previstas neste Decreto;

21. fiscalização tributária e aduaneira federal;

22. produção e distribuição de numerário à população e manutenção da infraestrutura tecnológica do Sistema Financeiro Nacional e do Sistema de Pagamentos Brasileiro;

23. fiscalização ambiental;

24. produção de petróleo e produção, distribuição e comercialização de combustíveis, biocombustíveis, gás liquefeito de petróleo e demais derivados de petróleo;

25. monitoramento de construções e barragens que possam acarretar risco à segurança;

26. levantamento e análise de dados geológicos com vistas à garantia da segurança coletiva, notadamente por meio de alerta de riscos naturais e de cheias e inundações;

27. mercado de capitais e seguros;

28. cuidados com animais em cativeiro;

29. atividade de assessoramento em resposta às demandas que continuem em andamento e às urgentes;

30. atividades médico-periciais relacionadas com a seguridade social, compreendidas no art. 194 da Constituição;

31. atividades médico-periciais relacionadas com a caracterização do impedimento físico, mental, intelectual ou sensorial da pessoa com deficiência, por meio da integração de equipes multiprofissionais e interdisciplinares, para fins de reconhecimento de direitos previstos em lei, em especial na Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 – Estatuto da Pessoa com Deficiência;

32. outras prestações médico-periciais da carreira de Perito Médico Federal indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade;

33. fiscalização do trabalho;

34. atividades de pesquisa, científicas, laboratoriais ou similares relacionadas com a pandemia de que trata este Decreto;

35. atividades de representação judicial e extrajudicial, assessoria e consultoria jurídicas exercidas pela advocacia pública da União, relacionadas à prestação regular e tempestiva dos respectivos serviços públicos;

36. atividades religiosas de qualquer natureza, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde;

37. unidades lotéricas;

38. serviços de comercialização, reparo e manutenção de partes e peças novas e usadas e de pneumáticos novos e remoldados;

39. serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

40. atividades de desenvolvimento de produtos e serviços, incluídas aquelas realizadas por meio de start-ups, para os fins de que trata o art. 3º da Lei nº 13.979, de 2020;

41. atividades de comércio de bens e serviços, incluídas aquelas de alimentação, repouso, limpeza, higiene, comercialização, manutenção e assistência técnica automotivas, de conveniência e congêneres, destinadas a assegurar o transporte e as atividades logísticas de todos os tipos de carga e de pessoas em rodovias e estradas;

42. atividades de processamento do benefício do seguro-desemprego e de outros benefícios relacionados, por meio de atendimento presencial ou eletrônico, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde e dos órgãos responsáveis pela segurança e pela saúde do trabalho;

43. atividade de locação de veículos;

44. atividades de produção, distribuição, comercialização, manutenção, reposição, assistência técnica, monitoramento e inspeção de equipamentos de infraestrutura, instalações, máquinas e equipamentos em geral, incluídos elevadores, escadas rolantes e equipamentos de refrigeração e climatização;

45. atividades de produção, exportação, importação e transporte de insumos e produtos químicos, petroquímicos e plásticos em geral;

46. atividades cujo processo produtivo não possa ser interrompido sob pena de dano irreparável das instalações e dos equipamentos, tais como o processo siderúrgico e as cadeias de produção do alumínio, da cerâmica e do vidro

47. atividades de lavra, beneficiamento, produção, comercialização, escoamento e suprimento de bens minerais;

48. atividades de atendimento ao público em agências bancárias, cooperativas de crédito ou estabelecimentos congêneres, referentes aos programas governamentais ou privados destinados a mitigar as consequências econômicas da emergência de saúde pública de que trata a Lei nº 13.979, de 2020;

49. produção, transporte e distribuição de gás natural;

50. indústrias químicas e petroquímicas de matérias-primas ou produtos de saúde, higiene, alimentos e bebidas;

51. atividades de construção civil, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde;

52. atividades industriais, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde;

53. salões de beleza e barbearias, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde;

54. academias de esporte de todas as modalidades, obedecidas as determinações do Ministério da Saúde.

Os decretos do estado e/ou do município preveem expressamente a continuidade do funcionamento dos serviços públicos e de estabelecimentos que tenham como objeto as atividades essenciais elencadas no Decreto Federal nº 10.282/2020. Entretanto, há algumas que mesmo previstas no Decreto Federal, o estado e/ou o município proíbe a abertura dos estabelecimentos que as praticam. Em havendo conflito entre disposições do Governo Federal, Estadual ou Municipal, qual norma deverá prevalecer?

Tendo por base a decisão do STF na ADI 6341, é competência comum dos entes federados dispor sobre a saúde e assistência pública (art. 23, II, da Constituição Federal – CF). Devem a União, estados, Distrito Federal e municípios, atuar de forma coordenada e conjunta na prevenção e controle da pandemia do novo coronavírus.

Sendo a Saúde direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos (art. 196, da CF), com o Sistema Único de Saúde (SUS) descentralizado e direção única em cada esfera de governo (art. 198, I, da CF), ponderando haver a municipalização dos serviços de saúde proposta pela Lei nº 8.080/1990 (dispõe sobre o SUS) e atribuições de realizar ações de vigilância epidemiológica, deverá prevalecer a norma local e/ou regional frente à nacional, em havendo disposições contraditórias.

No caso de o decreto federal ser alterado e incluir atividades antes não consideradas de natureza essencial? O que pode acontecer?

Na hipótese dos Decretos do Estado de São Paulo e do Município da Estância Turística de Ibitinga, há expressa disposição reconhecendo como atividades e serviços públicos essenciais aqueles elencados no Decreto Federal.

Em não havendo no decreto municipal ou estadual disposição expressamente proibindo a atividade incluída no decreto federal, entende-se que terá aplicabilidade imediata, ou seja, desde a data de entrada em vigor da norma. Caso já haja a proibição constante da normal local, esta prevalecerá, segundo o entendimento do STF.

Contudo, é importante que o Chefe do Poder Executivo local avalie, diante de alterações advindas no decreto federal, a possibilidade de se permitir a abertura dos estabelecimentos que tiveram suas atividades consideradas essenciais pelo Governo Federal como essenciais.

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[1] Decretos nº 64.920 de 06/04/2020, 64.946 de 17/04/2020, Decreto n° 64.967 de 08/05/2020.

[2] Art. 3º …

§ 8º  As medidas previstas neste artigo, quando adotadas, deverão resguardar o exercício e o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais. (Incluído pela Medida Provisória nº 926, de 2020)

§ 9º  O Presidente da República disporá, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais a que se referem o § 8º.

[3] Decretos nº 10.292 de 25/03/2020, 10.329 de 28/04/2020, 10.342, de 07/05/2020, 10.344 de 08/05/2020.

[4] http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=441447

[5] Valor de 1 UFM para o exercício de 2020: R$ 23,46. A multa, portanto, tem o valor de R$ 7.038,00.